“沒有PPP、沒有第三(san)(san)方治理、沒有金融、沒有社會資本進入環境保護(hu)的領域內，可(ke)以說要想完成(cheng)十(shi)三(san)(san)五環境保護(hu)的任(ren)務(wu)，我(wo)認為(wei)基(ji)本是一(yi)句空話。”

        環保部(bu)規(gui)財司(si)司(si)長(chang)(chang)趙華林(lin)先生(sheng)日前在綠色經濟論壇(tan)上發(fa)表(biao)演講，共同(tong)探討第三方(fang)治(zhi)污之路以(yi)及PPP模式(shi)。趙司(si)長(chang)(chang)曾任污染(ran)物排放總(zong)量控制司(si)司(si)長(chang)(chang)，和污染(ran)防治(zhi)司(si)司(si)長(chang)(chang)，在2013年調任規(gui)財司(si)的司(si)長(chang)(chang)，主要(yao)負責國家保護方(fang)面的區域化(hua)規(gui)劃編(bian)制和基(ji)礎(chu)能力(li)建設工作。

       為什么走第三方治理道路

        從(cong)國(guo)家層面來講(jiang)，黨中(zhong)央國(guo)務(wu)院高(gao)度重(zhong)視環境(jing)保(bao)護生態文(wen)明建(jian)設，從(cong)各個(ge)方面來講(jiang)，第三方治(zhi)理都是三中(zhong)全會改革文(wen)件要(yao)改進的(de)(de)重(zhong)要(yao)內容，這首先給(gei)第三方治(zhi)理在(zai)(zai)政(zheng)治(zhi)層面上奠定了良好的(de)(de)生存環境(jing)。從(cong)政(zheng)府(fu)撥(bo)款的(de)(de)角度來講(jiang)，中(zhong)央政(zheng)府(fu)大(da)口徑財(cai)政(zheng)預算于環境(jing)保(bao)護上的(de)(de)預算大(da)概在(zai)(zai)1800億(yi)(yi)到2000億(yi)(yi)左右。十(shi)(shi)二五(wu)(wu)期間包括十(shi)(shi)三五(wu)(wu)規劃(hua)，政(zheng)府(fu)的(de)(de)兩個(ge)行(xing)動計劃(hua)接(jie)近7、8萬(wan)億(yi)(yi)，未來土壤行(xing)動計劃(hua)還將有(you)幾(ji)萬(wan)億(yi)(yi)。有(you)人預估，要(yao)十(shi)(shi)幾(ji)萬(wan)億(yi)(yi)甚至(zhi)二十(shi)(shi)幾(ji)萬(wan)億(yi)(yi)才能基本解決十(shi)(shi)三五(wu)(wu)的(de)(de)環境(jing)任務(wu)。況(kuang)且在(zai)(zai)經濟下行(xing)的(de)(de)情況(kuang)下，財(cai)政(zheng)收入減緩。從(cong)1月到3月來看，中(zhong)央財(cai)政(zheng)是沒有(you)增長的(de)(de)，現在(zai)(zai)的(de)(de)狀(zhuang)況(kuang)是即使地方有(you)所增長，中(zhong)央的(de)(de)壓力依舊非常大(da)。僅靠中(zhong)央財(cai)政(zheng)解決不了問(wen)題，必須走第三方治(zhi)理和(he)PPP模式。

        從另一方面看，在這(zhe)種經濟新(xin)生態情況下，對(dui)(dui)環(huan)境(jing)保(bao)(bao)護市場機遇是大于(yu)挑戰的(de)(de)。主要(yao)原(yuan)因是，過(guo)去高污染高能(neng)(neng)耗的(de)(de)行業，產(chan)能(neng)(neng)過(guo)剩導致下行的(de)(de)現狀明(ming)顯，比(bi)如(ru)鋼鐵、水(shui)泥、煤炭，而(er)產(chan)業結構調整的(de)(de)區間也是環(huan)境(jing)改善(shan)的(de)(de)窗口期。開(kai)放(fang)環(huan)保(bao)(bao)市場，讓社會(hui)資(zi)金(jin)進入(ru)市場，而(er)對(dui)(dui)于(yu)我國的(de)(de)環(huan)保(bao)(bao)產(chan)業來講，這(zhe)是一個(ge)不過(guo)剩的(de)(de)新(xin)興(xing)產(chan)業，因此，如(ru)何開(kai)放(fang)環(huan)保(bao)(bao)市場讓社會(hui)資(zi)金(jin)進入(ru)，這(zhe)是第(di)三方治理和PPP模式(shi)的(de)(de)最(zui)根本出發點。

        什么是第三方治理

        理解第三(san)(san)方(fang)治理的(de)(de)(de)(de)本質(zhi)是(shi)理解“第三(san)(san)方(fang)”概念，是(shi)政府打破(po)市(shi)(shi)場(chang)壁(bi)壘(lei)，創(chuang)造(zao)條(tiao)件的(de)(de)(de)(de)一場(chang)市(shi)(shi)場(chang)化(hua)改革，讓(rang)(rang)社(she)會資(zi)金引(yin)(yin)進，“讓(rang)(rang)專業(ye)人做專業(ye)事”，以取得最(zui)高效(xiao)率。第三(san)(san)方(fang)治理與其說(shuo)第幾方(fang)，不如說(shuo)是(shi)一種市(shi)(shi)場(chang)化(hua)、專業(ye)化(hua)，是(shi)為了開放環境(jing)保護市(shi)(shi)場(chang)，讓(rang)(rang)社(she)會資(zi)本進人的(de)(de)(de)(de)一種制度(du)設計。由(you)此(ci)，現在有(you)關(guan)第三(san)(san)方(fang)治理的(de)(de)(de)(de)國務院主要(yao)文件是(shi)講兩個(ge)方(fang)面，第一，是(shi)政府過去負責的(de)(de)(de)(de)公(gong)共的(de)(de)(de)(de)環境(jing)，環境(jing)治理項目如說(shuo)垃(la)圾(ji)、污水(shui)、城(cheng)鎮污水(shui)，引(yin)(yin)入第三(san)(san)方(fang)BOT、TOT、政府轉讓(rang)(rang)給(gei)民(min)企(qi)，目前這個(ge)模式已(yi)經比較成熟(shu)。第二，是(shi)創(chuang)造(zao)條(tiao)件讓(rang)(rang)社(she)會資(zi)本進入市(shi)(shi)場(chang)，政府實行監管(guan)作用。著重(zhong)在工(gong)(gong)業(ye)園區(qu)(qu)，工(gong)(gong)業(ye)園區(qu)(qu)的(de)(de)(de)(de)垃(la)圾(ji)污水(shui)不但(dan)有(you)工(gong)(gong)業(ye)污水(shui)、工(gong)(gong)業(ye)垃(la)圾(ji)，還(huan)有(you)生活廢水(shui)、垃(la)圾(ji)。園區(qu)(qu)類似微型社(she)會，因此(ci)與城(cheng)市(shi)(shi)處理模式是(shi)相似的(de)(de)(de)(de)也是(shi)相通的(de)(de)(de)(de)。另(ling)外第三(san)(san)方(fang)治理需要(yao)打破(po)行業(ye)壁(bi)壘(lei)，比如電廠的(de)(de)(de)(de)脫硫脫硝(xiao)。

        第三方治理的難點

        第(di)(di)(di)三(san)(san)(san)(san)方(fang)治理的最核心(xin)即建(jian)立(li)吸引(yin)社(she)會(hui)資(zi)本進入(ru)(ru)環保(bao)領域的投資(zi)運(yun)營的機制。現在最大(da)的難(nan)點在針對單獨的工業(ye)企(qi)(qi)業(ye)很多政策(ce)方(fang)面(mian)的問(wen)(wen)(wen)題(ti)(ti)，包括稅(shui)收、監(jian)管政策(ce)都處(chu)于探索(suo)階段(duan)。第(di)(di)(di)一，政策(ce)方(fang)面(mian)問(wen)(wen)(wen)題(ti)(ti)。比(bi)如(ru)稅(shui)收問(wen)(wen)(wen)題(ti)(ti)，企(qi)(qi)業(ye)自行做環保(bao)處(chu)理，費(fei)用計算(suan)入(ru)(ru)成本，沒(mei)有稅(shui)收問(wen)(wen)(wen)題(ti)(ti)，如(ru)果引(yin)入(ru)(ru)第(di)(di)(di)三(san)(san)(san)(san)方(fang)，第(di)(di)(di)三(san)(san)(san)(san)方(fang)有利(li)潤產值，需要繳稅(shui)。目前(qian)的狀況是(shi)(shi)，很多現行制度與推進第(di)(di)(di)三(san)(san)(san)(san)方(fang)治理有矛(mao)盾，有待解決。第(di)(di)(di)二是(shi)(shi)責任(ren)問(wen)(wen)(wen)題(ti)(ti)。如(ru)果環保(bao)設施(shi)運(yun)行的不好，責任(ren)是(shi)(shi)在原企(qi)(qi)業(ye)還是(shi)(shi)在第(di)(di)(di)三(san)(san)(san)(san)方(fang)運(yun)行企(qi)(qi)業(ye)?趙(zhao)司長的個(ge)人觀點是(shi)(shi)，雖然企(qi)(qi)業(ye)可(ke)以(yi)(yi)通過合同轉移，但主體責任(ren)依舊是(shi)(shi)原企(qi)(qi)業(ye)。可(ke)以(yi)(yi)說整個(ge)第(di)(di)(di)三(san)(san)(san)(san)方(fang)治理目前(qian)的狀態不清晰，實際上這就是(shi)(shi)一個(ge)摸索(suo)的過程。第(di)(di)(di)三(san)(san)(san)(san)方(fang)治理政策(ce)的改革(ge)已經列入(ru)(ru)了環保(bao)部門十(shi)大(da)改革(ge)之(zhi)中。

         第(di)三方(fang)治理要求必須(xu)建立機制，讓(rang)社(she)會資金(jin)進(jin)來。而資本進(jin)入的(de)(de)最(zui)關鍵的(de)(de)因(yin)素就(jiu)是(shi)PPP模式(shi)(shi)，就(jiu)是(shi)政府和社(she)會資本共同搞合(he)作(zuo)模式(shi)(shi)，就(jiu)是(shi)Public—Private—Partnership，政府、私營的(de)(de)合(he)作(zuo)關系就(jiu)是(shi)PPP模式(shi)(shi)。

        PPP模式

        為什么一(yi)定要(yao)讓私(si)營企業(ye)或者民營企業(ye)，社會資(zi)(zi)(zi)(zi)本(ben)進入治污市場?一(yi)個是政府資(zi)(zi)(zi)(zi)金(jin)(jin)緊張，第(di)二(er)許多社會資(zi)(zi)(zi)(zi)源在市場外徘(pai)徊，進入之后有(you)利(li)于引導(dao)資(zi)(zi)(zi)(zi)金(jin)(jin)正(zheng)確(que)流向。資(zi)(zi)(zi)(zi)金(jin)(jin)要(yao)流向不過剩的(de)產(chan)業(ye)，環保產(chan)業(ye)首先是不過剩，所以PPP項目和第(di)三(san)方治理(li)，本(ben)質(zhi)是一(yi)致的(de)。目前我國PPP模式仍(reng)然在探索階段。而與環境金(jin)(jin)融掛鉤的(de)，最根本(ben)的(de)依舊是讓社會資(zi)(zi)(zi)(zi)金(jin)(jin)進入市場。

        PPP模(mo)(mo)式(shi)和(he)其(qi)他(ta)模(mo)(mo)式(shi)的(de)(de)(de)不同點(dian)在哪兒?不同在于(yu)環(huan)(huan)境是(shi)公共產(chan)品，將污水(shui)(shui)變(bian)成干凈水(shui)(shui)排到環(huan)(huan)境里(li)面，沒有(you)政(zheng)策是(shi)得不到回(hui)報(bao)(bao)(bao)的(de)(de)(de)。大氣、水(shui)(shui)、固體都(dou)(dou)是(shi)這樣的(de)(de)(de)。所以環(huan)(huan)保(bao)(bao)(bao)的(de)(de)(de)PPP模(mo)(mo)式(shi)跟(gen)其(qi)他(ta)金(jin)(jin)融模(mo)(mo)式(shi)最(zui)大的(de)(de)(de)不同在于(yu)，其(qi)他(ta)項目本身就(jiu)(jiu)有(you)收益，因此環(huan)(huan)保(bao)(bao)(bao)PPP模(mo)(mo)式(shi)或者(zhe)第三方(fang)治(zhi)理(li)最(zui)關(guan)鍵的(de)(de)(de)就(jiu)(jiu)是(shi)要探(tan)(tan)索出一個回(hui)報(bao)(bao)(bao)的(de)(de)(de)機(ji)制和(he)方(fang)法，沒有(you)回(hui)報(bao)(bao)(bao)的(de)(de)(de)環(huan)(huan)境金(jin)(jin)融和(he)PPP模(mo)(mo)式(shi)都(dou)(dou)是(shi)不能成立(li)的(de)(de)(de)，而且這個回(hui)報(bao)(bao)(bao)并不是(shi)本身自動產(chan)生的(de)(de)(de)，所以環(huan)(huan)保(bao)(bao)(bao)部設想，如果環(huan)(huan)保(bao)(bao)(bao)也像地鐵(tie)捆綁式(shi)發展(zhan)，是(shi)不是(shi)一種可探(tan)(tan)尋的(de)(de)(de)路徑(jing)?目前這方(fang)面比較受關(guan)注(zhu)的(de)(de)(de)文件，就(jiu)(jiu)是(shi)關(guan)于(yu)加強政(zheng)府和(he)企業在水(shui)(shui)污染防(fang)治(zhi)方(fang)面的(de)(de)(de)合作意見，即水(shui)(shui)污染防(fang)治(zhi)的(de)(de)(de)PPP文件。

        對于(yu)PPP模式(shi)，探索回(hui)報的(de)(de)資(zi)(zi)金(jin)收益的(de)(de)路(lu)徑和(he)機制是(shi)非常(chang)重要的(de)(de)，國家(jia)未(wei)來投(tou)入資(zi)(zi)金(jin)要解(jie)決兩方面。一(yi)是(shi)投(tou)入不足，二是(shi)效率(lv)(lv)不高的(de)(de)問題(ti)。對于(yu)這(zhe)個問題(ti)，比較(jiao)通俗的(de)(de)例子比如污水廠(chang)，回(hui)報機制是(shi)收費(fei)，但(dan)對于(yu)濕(shi)地建設這(zhe)種項(xiang)目(mu)(mu)，誰來買單?因此必須找到回(hui)報機制。但(dan)這(zhe)種解(jie)決辦法(fa)就要求因項(xiang)目(mu)(mu)而(er)看，根(gen)據不同的(de)(de)時(shi)間地點和(he)情況探索。目(mu)(mu)前狀況是(shi)首(shou)先鼓勵現有比較(jiao)成熟的(de)(de)項(xiang)目(mu)(mu)，適當考慮新項(xiang)目(mu)(mu)，政府改變以有的(de)(de)資(zi)(zi)金(jin)用途(tu)，去支持項(xiang)目(mu)(mu)。PPP模式(shi)效率(lv)(lv)問題(ti)是(shi)逐步前進的(de)(de)過程，另外，環(huan)(huan)保部最(zui)近也(ye)在探索生態(tai)金(jin)融，第(di)(di)一(yi)，試(shi)圖建立國家(jia)環(huan)(huan)保基(ji)金(jin)，第(di)(di)二，建立資(zi)(zi)金(jin)池。考慮生態(tai)金(jin)融也(ye)是(shi)處于(yu)利用金(jin)融工(gong)具解(jie)決資(zi)(zi)金(jin)利用效率(lv)(lv)的(de)(de)問題(ti)。

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